בג"ץ לא יתערב בהחלטה לבטל זכאות נכה צה"ל להפעיל תחנת דלק משיקולי צדק חלוקתי

השופט ע' פוגלמן:

           במוקד עתירה זו ניצב מסלול השיקום של נכי צה"ל באמצעות הפעלת תחנות דלק, והשגותיו של העותר על ההחלטות שנתקבלו בעניינו בהקשר זה.

הרקע לעתירה - מסלול השיקום באמצעות הפעלת תחנות דלק

1.             על-פי הסדר שגובש בשנות השבעים של המאה הקודמת, נמסרו תחנות דלק שנבנו על אדמות מדינה להפעלה על-ידי נכי צה"ל שזהותם נקבעה על-ידי אגף השיקום של משרד הביטחון (להלן: אגף השיקום) לשם שיקומם התעסוקתי. עד לשנת 1998, פעל מסלול השיקום באופן הבא: מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) או אחת מחברות הדלק איתרו מקרקעין המנוהלים על ידי המינהל שניתן להקים עליהם תחנת דלק. מקרקעין אלה הוחכרו לתקופה ארוכה בפטור ממכרז לנכה צה"ל שהומלץ על-ידי אגף השיקום. חברות הדלק הן אלה שפעלו לתכנון ולמימון הקמתה של תחנת הדלק שתוקם באתר הנבחר. מדובר היה במסלול שיקום מבוקש נוכח הרווח הכלכלי הניכר שניתן להפיק מהפעלת תחנת דלק בתנאים שנקבעו בהסדר. המנגנון לבחירת הנכה שיומלץ הוסדר במסגרת הוראה פנימית של אגף השיקום מס' 63.01. ביום 29.7.1998 תוקן חוק משק הדלק (קידום התחרות), התשנ"ד-1994 (להלן: החוק), באופן ששינה את טיבו של מסלול השיקום. החל ממועד זה, צומצם במידה ניכרת היקפן של הזכויות בתחנת הדלק שהוענקו לפונים חדשים מקרב נכי צה"ל. בין היתר, נקבע כי זכויות אלה לא יועברו בירושה ותוקפן יהיה אך למשך חיי הזכיין. שינוי זה הביא להפחתה באטרקטיביות הכלכלית של מסלול השיקום באמצעות תחנת דלק. כמו-כן, צומצם באופן ניכר היצע הקרקעות המוקצות לנכי צה"ל לצורך שיקום (לפירוט נוסף ראו פסק הדין בבג"ץ 7373/02 פריש נ' שר הביטחון (לא פורסם, 18.6.2007)). במהלך השנים שקדמו לתיקון ואחריו, הועלו תהיות בנוגע ליחס עלות-תועלת של מסלול השיקום וכן ביחס לבעיות נוספות בהסדר זה: זמינות נמוכה של קרקעות להקצאה; מורכבות בירוקראטית המצריכה עבודה רבה של עובדי משרד הביטחון; קושי בהקצאה שוויונית ובלתי מפלה, ותחושה של פגיעה בשוויון מצידם של הנכים שלא זוכים לקבל את ההטבה האמורה; לכך נוסף גם חוסר מוטיבציה של נכי צה"ל להשתקם במסלולים חלופיים בעודם ממתינים לאישור ההקצאה במסלול דנן. בתגובתה לעתירה זו, ציינה המדינה כי עד לשנת 2006 שוקמו במסגרת מסלול זה כמאה נכי צה"ל בלבד, מתוך אוכלוסייה המונה עשרות אלפים.

2.             נוכח קשיים אלה, נבחנה הסוגיה על-ידי ועדה במשרד הביטחון בראשות האלוף (במיל') רפאל ורדי (להלן: ועדת ורדי). בדו"ח שהוגש על-ידה, עמדה ועדת ורדי על הבעייתיות הטמונה במסלול השיקום האמור וקבעה כי "נזקו גדול מתועלתו". על רקע המלצות ועדת ורדי, החליט מנכ"ל משרד הביטחון בחודש אוגוסט 2002 לבטל את מסלול השיקום האמור. בתוך כך, נקבעו הוראות מעבר הנוגעות לנכי צה"ל שהגישו בקשה לשיקום במסגרת המסלול דנן ועניינם היה בטיפול בעת קבלת ההחלטה על ביטולו. נכים אלה חולקו לארבע קטגוריות: קבוצה א' - נכים שקיבלו המלצה לשיקום במסלול על-ידי הוועדה המחוזית הממליצה שבתחומה תוקם תחנת הדלק, אך עניינם טרם נידון על-ידי הגורם המוסמך לקבל החלטה - הוועדה הארצית המחליטה (להלן: הוועדה הארצית); קבוצה ב' - נכים שמועמדותם אושרה על-ידי הוועדה הארצית והם שובצו לאיתור מסוים, אך שיבוץ זה לא צלח מנסיבות שאינן תלויות באגף השיקום; קבוצה ג' - נכים שאושרו לשיבוץ ספציפי, לפני תיקון החוק בשנת 1998, והחלו בתהליכי הקמת התחנה; קבוצה ד' - נכים שאושרו לשיבוץ ספציפי לאחר תיקון החוק בשנת 1998.

3.             בעקבות צעד זה, הוגשו מספר עתירות שתקפו את חוקיותה וסבירותה של החלטת המנכ"ל לבטל את מסלול השיקום. במסגרת עתירות אלה (בג"ץ 7373/02; בג"ץ 10405/03; בג"ץ 1930/04) ניתן צו על-תנאי המורה למדינה לנמק מדוע לא תבוטל החלטת המנכ"ל. העותרים טענו כי ההחלטה עומדת בסתירה להוראתו המפורשת של סעיף 6 לחוק משק הדלק, שזו לשונו:

           הניסיונות לשנות את הסעיף בהליכי חקיקה לא צלחו, ובתחילת שנת 2006 הודיעה המדינה לבית משפט זה (במסגרת הדיון בעתירות שנזכרו לעיל) כי היא אינה רואה מנוס מלשוב ולפעול בהתאם לסעיף החוק, קרי: להחיות את הטיפול במסלול השיקום באמצעות תחנות דלק, לפי התנאים והקריטריונים שנקבעו בשנת 1998. לא הובהר מה נפקותן של הקטגוריות השונות שנקבעו במסגרת הוראות המעבר, שעה שנזנחה ההחלטה בדבר ביטול המסלול, אך בנסיבות העניין - כפי שיפורטו להלן - לא מצאנו כי יש בכך כדי לשנות את הכרעתנו.

עניינו של העותר

4.             העותר הינו נכה צה"ל המשותק בידיו וברגליו. בחודש פברואר 1989 החליט אגף השיקום לאשר את מועמדותו של העותר לשיקום באמצעות קבלת זיכיון לניהול תחנת דלק על הכביש המחבר בין צומת גלעם לצומת עין אפק. בחודש יוני 1995, לאחר שנתברר כי על המקרקעין שנועדו להקמת תחנת הדלק עתיד להיסלל כביש עוקף-קריות, ביקש העותר להפעיל את תחנת הדלק במיקום חלופי. בעקבות זאת, המליץ סגן ראש אגף השיקום בפני המינהל להחכיר לעותר קרקע חלופית בפטור ממכרז לשם הפעלת תחנת דלק בתל-חנן. בחודש אוגוסט 1995, בוטלה המלצה זו, לאחר שהובהר כי ניתן יהיה להפעיל את תחנת הדלק במיקומה המקורי לתקופה של מספר שנים עד להשלמת הליכי התכנון והתחלת העבודות לסלילת כביש עוקף קריות. בתוך כך, ויתר העותר על ההקצאה הקבועה שהוצעה לו להקמת תחנה בתל-חנן. במסגרת הליכים משפטיים שהתנהלו בין העותר וחברת "פז" בע"מ (להלן: חברת פז) מצד אחד, לבין עיריית קרית ביאליק ונתיבי כרמל מצד שני, התחייבו העותר וחברת פז כי יהיה עליהם לפנות את תחנת הדלק בעין אפק כאשר התכנית לסלילת כביש עוקף קריות תצא אל הפועל. עוד סוכם כי העותר וחברת פז יוכלו לתבוע פיצוי כספי בגין אובדן רווחים והשקעות רק אם פינוי תחנת הדלק יידרש לפני חלוף עשר שנים ממועד מתן ההתחייבות. העותר הפעיל את תחנת הדלק במשך למעלה מעשר שנים, עד שבחודש ינואר 2006, נמסרה לו הודעה שלפיה הליכי התכנון של כביש עוקף קריות הושלמו, וכי עליו להרוס ולפנות את תחנת הדלק כדי לאפשר את הוצאת התכנון אל הפועל.

5.             בסמוך למועד זה, פנה העותר אל אגף השיקום וביקש כי המינהל יקצה לו קרקע חלופית להקמת תחנת דלק בפטור ממכרז, חלף התחנה הקיימת שהוא נדרש לפנות. עוד הוא ביקש כי הקצאה זו תיעשה לפי הכללים שהיו בתוקף במועד שבו ניתנה לו ההקצאה המקורית (לפני התיקון לחוק משנת 1998). משנדחתה בקשתו, פנה העותר לבית משפט זה. בתגובת המדינה לעתירה, נטען כי האפיק הראוי לבחינת בקשת העותר הוא הבאת עניינו בפני הוועדה הארצית המחליטה. עמדתה של המדינה בתגובה זו היתה כי יש להכליל את העותר במסגרת קבוצה ב' (נכים שקיבלו שיבוץ ספציפי, אך זה לא צלח בשל נסיבות חיצוניות). בחודש ינואר 2007, התכנסה הוועדה הארצית והחליטה להמליץ בפני המינהל להקצות לעותר קרקע חלופית בפטור ממכרז בעיר מודיעין, לשם הקמת תחנת דלק חדשה. עם זאת, בחודש מרץ 2008, הודיע המינהל כי היתכנות הקמת תחנת דלק על גבי המקרקעין המדוברים היא נמוכה, ועל כן בוטלה ההקצאה החלופית.

6.             ביום 16.4.2008 התקיים דיון אצל המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט אזרחי), עו"ד שרית דנה, שבמסגרתו נידון מסלול השיקום באמצעות הפעלת תחנות דלק. בתוך כך, עלה לדיון עניינו הפרטני של העותר. בסיכום הדיון נקבע כי על רקע מכלול הנסיבות בעניינו של העותר, אין מקום להעמידו בראש רשימת המומלצים להקצאה חדשה של קרקע בפטור ממכרז. העותר טען בפנינו כי הנחיית המשנה ליועץ המשפטי בעניינו ניתנה בחוסר סמכות, שכן הגורם המוסמך להחליט בעניינים אלו הוא הוועדה הארצית. עוד נטען כי החלטת הפורום ניתנה בלי שהתאפשר לו לשטוח את טענותיו. אשר על כן, תבע העותר כי החלטת הוועדה הארצית מחודש ינואר 2007 להקצות לו קרקע חלופית באזור מודיעין תוחזר על כנה, ולחלופין, שתוקצה לו קרקע להקמת תחנת דלק באתר שימצא בכוחות עצמו.

7.             בעקבות דיון שנערך בפנינו בחודש נובמבר 2010, הודיעה המדינה כי עניינו של העותר יועלה בשנית לדיון בפני הוועדה הארצית, לשם בחינת בקשתו להקצאה חלופית. ביום 15.3.2011, התכנסה הוועדה הארצית והחליטה פה-אחד כי אין מקום להחזיר את העותר לרשימת הנכים הממתינים לקבלת תחנת דלק. בהחלטת הוועדה נאמר כי העותר קיבל בעבר הקצאה לתחנה, ואף הפעיל אותה במשך תקופה של למעלה מעשר שנים. אשר על-כן, בשל שיקולי צדק חלוקתי, אין מקום להעניק לו עדיפות על פני נכים אחרים שטרם קיבלו הקצאה כאמור. הוועדה עמדה על כך שהעותר העדיף להפעיל את תחנת הדלק בעין אפק למרות שידע כי מדובר בהקצאה זמנית בלבד, ועל אף שעמדה בפניו האפשרות להמתין להקצאה קבועה. עוד נאמר כי ההחלטה הקודמת של הוועדה הארצית מחודש ינואר 2007 - שבה ניתנה לעותר הקצאה חלופית - יסודה בטעות, וכי אין מקום להחזירה על כנה. בהודעתו מיום 12.7.2011, משיג העותר על כך שהוועדה הארצית הלכה בעקבותיה של חוות דעת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, והפכה את החלטתה הקודמת מחודש ינואר 2007. לדבריו, הוועדה לא הייתה מוסמכת לדון מחדש בעצם זכאותו להקצאה חלופית, אלא אך ורק בבחירת המיקום המתאים לכך. לשיטתו, החלטת הוועדה מחודש ינואר 2007 שבגדרה הוחלט להקצות לו קרקע במודיעין לשם הפעלת תחנת דלק, מחייבת את המשיבים.

דיון והכרעה

8.             בהתאם להוראת אגף שיקום מס' 63.01, הוועדה הארצית המחליטה, המורכבת מראש אגף שיקום וסגנו, היועץ המשפטי לאגף השיקום ומיו"ר ארגון נכי צה"ל, היא הגורם המוסמך להחליט בנוגע לזכאותו של פלוני לשיקום באמצעות מתן זיכיון להפעלת תחנת דלק. בענייננו, ההחלטה האחרונה בעניינו של העותר מיום 15.3.2011 התקבלה על-ידי ועדה זו. בנסיבות אלה, גם אם היינו מניחים כי ההנחיה הקודמת בעניינו של העותר (שנתקבלה במסגרת הדיון אצל המשנה ליועץ המשפטי לממשלה) לא ניתנה כדין - ובשאלה זו אין אנו נדרשים להכריע - הרי שההחלטה האחרונה בעניינו של העותר היא הנתונה לביקורתנו בשלב זה, וזו ניתנה על-ידי הגורם המוסמך.

9.             משקבענו כי החלטה זו נתקבלה בסמכות, נעבור לבחון את שיקול הדעת של הרשות בקבלתה. ככל החלטה מינהלית, כך גם החלטת הוועדה הארצית שלא להמליץ על הקצאת קרקע לעותר נדרשת לעמוד בכללי המשפט המינהלי. על ההחלטה להתקבל בעקבות הליך ראוי והוגן, ועל בסיס תשתית ראייתית מספקת. כמו-כן, על ההחלטה להיות סבירה והוגנת לגופה, ולהישען על שיקולים ענייניים, בלא שרירות והפלייה (בג"ץ 8634/08 אלחננוב נ' משטרת ישראל, פסקה 42 (לא פורסם, 16.11.2010); בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29 (1983))). כידוע, בית משפט זה יימנע בדרך כלל מלהתערב בהחלטות המתקבלות על-ידי הרשות המינהלית המוסמכת, אשר בידיה מכלול הנתונים המקצועיים הרלוונטיים, ולא ישים עצמו בנעליה שלה (ראו למשל 1027/04 פורום הערים העצמאיות נ' מועצת מקרקעי ישראל, פסקה 43 (לא פורסם, 9.6.2011) (להלן: עניין פורום הערים)). אקדים ואומר כי לאחר שבחנתי את החלטת הוועדה ואת פרוטוקול הדיון שהוביל לקבלתה, לא מצאתי כי נפל בה פגם המצדיק את התערבותנו. מדובר בהחלטה מנומקת שבמסגרתה ניתן משקל הן לשיקולי מדיניות כלליים, הן לנסיבותיו הפרטניות של העותר. דיוננו להלן יתחלק לשניים. חלקו הראשון יתמקד בהחלטה שקדמה להגשת העתירה; בחלק השני נעסוק בהחלטות שהתקבלו בשלב שבו העתירה היתה תלויה ועומדת.

האם לעותר יש זכות קנויה שתיושם בעניינו המדיניות שנהגה במועד החלטת ההקצאה בשנת 1989 ו- 1992?